供給側和需求側政策協同發力——美國支持制造業發展的經驗做法及啟示


自18世紀建國以來，美國的產業政策一直以不同的形式存在，制造業成為美國維持世界頭號強國的關鍵。國際金融危機后，美國出臺眾多戰略規劃、制定多項扶持措施、推動稅改并實施貿易保護主義，力圖推動制造業回流，搶占高端制造市場并不斷擴大競爭優勢。美國推動制造業發展的一系列做法，對我國制造業高質量發展，實現“由大到強”的歷史性轉變具有一定的借鑒意義，尤其是美國的供給側和需求側政策協同發力支持制造業發展的模式。


強化頂層設計 戰略規劃產業發展


2008年以來，美國出臺一系列戰略規劃，積極推動制造業回流，確保美國在各項尖端技術領域的領先地位。如2015年《美國創新戰略》提出優先支持基因組學、大型數據集分析、健康信息技術、大腦計劃、清潔能源、空間技術、高性能計算、納米技術、機器人等；2016年發布的《美國國家人工智能研究和發展戰略規劃》《為人工智能的未來做好準備》和《人工智能、自動化和經濟》等提出優先發展人工智能的基礎和長期研究項目；2018年《美國先進制造業領導戰略》提出支持智能和數字制造系統、先進工業機器人、人工智能、高性能材料、組織和器官的生物制造、食品安全加工、檢測和可追溯性等15個重點方向。


加強資金支持 推動行業轉型升級


近年來，美國通過多種財政支持手段，積極發展先進制造業并推動傳統產業轉型。一是財政資金直接支持。如美國SolarCity公司獲得財政部直接撥款4.975億美元，其太陽能電池板工廠年租金僅為1美元，未來10年無需繳納2.6億美元的地產稅。二是重點項目資金支持。如美國實施“學徒計劃”，每財年投入6億美元用于培訓制造業學徒。新時期，特朗普政府財政投入策略有所改變，降低政府財政投入比例，轉而向私營企業尋求更多的資金支持。三是信貸資金支持。如國際金融危機期間，美國推出“汽車產業資助計劃”，投入超過800億美元。四是稅收減免政策。


為了鼓勵私人風險投資的發展，美國政府將風險投資企業的所得稅率由1970年的49%降至1980年的20%。美國稅法規定，對與高新技術有關的研究或實驗支出可直接扣除，不必作為計提折舊的資本支出。


注重環境營造 打造產業生態


為營造良好的制造業發展環境，美國多部門協同發力，從基建、能源、出口等多個領域綜合施策，推動美國制造業國際競爭力保持在領先水平。一是基礎設施建設政策。例如，2018年2月，特朗普政府發布了美國未來10年的基礎設施建設方案，該方案的總花費超過1.5萬億美元，其中聯邦政府出資2000億美元，其余部分將主要依靠地方政府和私營部門。二是能源發展政策。美國積極推動“頁巖氣革命”，并通過替代效應促使石油等其他能源價格下行。三是促進出口政策。例如，《重振制造業戰略的政策框架》提出，通過進出口銀行提供330億美元的貸款擔保、保險、直接貸款和流動資金貸款擔保等，用于美國制造的飛機出口。四是貿易保護政策。近年來，美國頻頻發動針對其他國家的貿易制裁，以保護國內產業發展。


強調需求拉動 支持“買美國貨”


美國是世界上政府采購制度體系最完備的國家之一，其政府采購規模居世界第一位，采購范圍也較為廣泛。目前，美國的政府采購分為貨物、研發項目采購和其他服務和工程項目采購。其中，貨物類采購中，基本囊括了《美國聯邦政府采購目錄》中的10～99項，約占采購整體規模的40%，另外，研發類項目包括了防御采購（包括防御系統和其他防御）、科技、空間發展和醫藥等項目，約占整個采購比例的15%，其他服務和工程約占整個采購的45%。在美國集成電路發展初期，政府采購比例一度達到94%。20世紀70年代初期，美國政府實施實驗性激勵技術計劃，美國聯邦標準局與科學基金委，通過政府采購，刺激工業產業界參與研發項目，并在采購合同上明確提出促進技術創新的政府采購細則。近年來，美國對高新技術產品的購買為本國經濟發展起到了重要的推動作用。


給我國的啟示及建議


第一，更加重視部門之間協同。


美國產業政策在執行過程中，更加重視多部門之間的協同發力，一項政策往往需要國防、勞工、教育、商務等部門聯合實施。如最近發布的《美國先進制造業領導戰略》，三大任務共涉及到了國防部、能源部、商務部、衛生部、國家科學基金、航空航天局、勞工局、農業部、教育部等9個部門，各部門分工明確、職責清晰，共同支持產業發展。


在黨的十九大報告中，我國提出支持實體經濟與科技創新、人力資源、現代金融協同發展，要求在產業政策制定實施過程中，明確產業主管部門和要素保障部門的職權，提升系統性和協作性，加強不同部門、不同地區間的協調配合，著力改變過去各部門間權責不清、資源分散等情況。


第二，更加注重國際通行規則。


美國是眾多國際組織、眾多國際條約的發起者和制定者，對于國際通行的貿易、補貼政策具有較深的了解，其在制定產業政策過程中，往往能夠巧妙避開各種補貼與反補貼訴訟，更能符合國際通行規則。


近年來，我國的政府補貼、出口退稅、關稅措施等政策經常成為發達國家在國際市場攻擊的主要標的。隨著我國更深層次的參與全球產業分工以及國際化程度的不斷加深，應當更加具有全球化視野，在政策制定實施中更加注重國際通行規則。一方面，學習美國的政府采購、稅收減免、銷售補貼、第三方資助等手段，強化財政補貼政策中的不可訴內容，合理規避反補貼審查的經驗做法。另一方面，更多采用市場化和符合國際貿易規則的手段。加快推動產業政策從結構性、傾斜型向功能性、普惠型轉變，在營造勇于創新、公平競爭的市場環境上下功夫，構建有利于企業創新發展的產業生態。


第三，更加關注市場失靈領域。


回顧美國的產業政策，幾乎每項政策都把技術創新、先進制造業作為重中之重，強調美國高科技在全球的領先地位，而這也是美國在全球持續保持頭號強國地位的重要支撐。


未來，我國在制定并實施產業政策過程中，應把提升制造業創新能力放在制造業政策取向的優先位置，尤其是要下大力氣突破基礎性、重大原創性、需要長期投入的市場失靈領域。一方面，加快關鍵核心技術補短板，重點聚焦國防軍工、戰略性新興產業以及工業基礎領域發展需求，盡快組織實施重大短板裝備專項工程，突破一批關鍵短板裝備，盡快扭轉重大短板裝備受制于人的局面。同時，加大集成電路、“兩機”、大飛機、新材料等科技重大專項實施力度，抓緊研究啟動工業互聯網等新的科技專項，搶占未來發展制高點。另一方面，積極推進行業共性技術突破，加快布局建設一批國家制造業創新中心，引導產學研用各方力量，集中突破具有基礎性、公益性的行業關鍵共性技術，加速科研成果轉移擴散和商業化應用。